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朱道林:再谈集体经营性建设用地入市

发布时间:2016-01-22     文章来源:本站     点击数:1648


 

如何让试点试出“真经”?

——再谈集体经营性建设用地入市

11日,2016年第一期《求是》杂志发表了财政部部长楼继伟的文章《中国经济最大潜力在于改革》。颇令人感到意外的是,财政部部长提到了“土改”,提出“在符合规划和用途管制前提下,鼓励农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股”。这让被置于2015年聚光灯下的农村集体经营性建设用地入市,在2016年第一天就再次引人注目。

试点是这项改革的“试金石”。去年8月后,先后有贵州湄潭、浙江德清、山西泽州、广东佛山南海、北京等试点启幕集体经营性建设用地入市。

总的来看,各试点县(区)基本坚持了“在符合规划和用途管制前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价”的要求,但在具体做法上各有差异,比如规划用途、是否可扩大到新增集体建设用地、交易价格等。

相较之下,广东南海的做法更加全面、成熟。一方面,南海以区政府文件的形式出台了《佛山市南海区集体建设用地使用权流转实施办法》,尽管这一文件发布实施于20149月,但文件的整体思路、改革做法等基本符合2015年出中央提出的改革方向和原则。另一方面,对集体经营性建设用地流转的监管作出了更细致的规定,这也是在当地多年实践基础上不断完善的结果。

尤为值得一提的是,南海办法中还对集体土地流转的利益调节进行了规定——“开发集体土地商服产业载体项目须缴纳集体建设用地流转城乡统筹提留金,统筹用于道路、给排水、供电等城乡公共基础设施的建设维护,社会保障、医疗卫生、教育文体等城乡公共服务的建设支出”。这实际体现了对于商业性开发用地流转收益的再分配。

收益再分配,这是农村土地制度改革的关键,也是业界讨论的焦点。在刚刚召开的全国国土资源工作会议上,姜大明部长也再次强调了这一点。

从目前已经实施挂牌交易的情况看,各地交易价格差异非常悬殊,尤其是北京大兴挂牌地块信息公布以后,很多人担心是否价格过高?其实,根本的问题不在于价格高低,而在于两点:一是同地是否同价?这是市场机制的客观要求,否则改革很难成功,假如集体土地流转价格低于政府征地补偿或者收购储备的补偿价格,集体经济组织乃至农民会愿意接受改革吗?假如集体土地流转价格远高于同等国有土地的价格,会有人愿意买吗?因此,根本还是要让市场机制发挥作用,由市场决定价格。

二是如何建立收益再分配的机制?尽管南海提出了收取“统筹提留金”的做法,但国际上通行的做法是征收增值税。当然有人会担心对农民和集体征税很难做到,那至少应跟所在区域的基础设施建设、公共品投入挂钩,否则就是新的不公平。

试点只有试出真正有用的经验,才具现实意义。要进一步推进农村土地制度改革,笔者认为还有两大问题亟待解决。

其一,试点范围能否由从针对存量建设用地扩展到新增建设用地?新增与存量若不同等对待,实际上并未从根本上解决城乡统一市场问题;若二者同等对待,根本的控制仍然是“符合规划、用途管制和依法取得”。因此,只要控制住“符合规划、用途管制和依法取得”的监管,新增用地是可以与存量用地同等对待的。

其二,“三块地”如何联动?2015年以来国家推动的试点是采取“三块地”分别试点,而实际上“三块地”是相互联系的,尤其是集体经营性建设用地改革与征地制度改革实际是一个问题的两个方面,缩小征地范围就要放开集体建设用地流转,二者之间如何衔接?建议针对较成熟的试点地区进行“三块地”改革的综合试点。

(作者系中国农业大学土地资源管理系教授)